Veinte a√Īos de Transferencias Condicionadas
Source: Pan American Health Organization
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Los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) han sido probadas como una exitosa estrategia para promover el desarrollo de los hogares, dado que incluyen mecanismos de focalizaci√≥n inherentes que facilitan el acceso a servicios sociales a los hogares de inter√©s. En nuestro portal, hemos relevado los casos donde IFPRI proces√≥ la evidencia en Am√©rica Latina, as√≠ como el trabajo llevado a cabo por Banco Interamericano de Desarrollo en la regi√≥n. En esta vena, el BID ha publicado recientemente el nuevo reporte ‚ÄúAs√≠ funcionan las transferencias condicionadas. Buenas pr√°cticas a 20 a√Īos de implementaci√≥n‚ÄĚ donde se analiza la implementaci√≥n de distintos programas bajo esa modalidad.

Como se ha explicado previamente, un PTMC implica la entrega de ingresos monetarios requiriendo inversiones en capital humano de los ni√Īos, ya sea en temas de salud, nutrici√≥n o educaci√≥n. Se busca as√≠ romper la transmisi√≥n intergeneracional de la pobreza, mejorando el nivel econ√≥mico presente de los hogares, mientras que al invertir en capital humano de los ni√Īos se aumenta la productividad laboral futura de las generaciones m√°s j√≥venes. Esto permitir√° al hogar obtener mayores ingresos y poder invertir en otros activos, m√°s all√° del capital humano. Se estima que, debido al √©xito de este tipo de programas, en la actualidad los pa√≠ses latinoamericanos transfieren 0.5 por ciento de su PBI a los dos o tres deciles m√°s bajos, gracias tambi√©n a que se pudo desarrollar una mejor focalizaci√≥n. Esto es, para 137 millones de personas en 17 pa√≠ses, las transferencias condicionadas percibidas representan entre el 20 o 25 por ciento de los ingresos familiares.

Algunos de los resultados generales observados es que se ha reducido el trabajo infantil, a la vez que fomentado el enrolamiento y asistencia escolar. Los resultados sobre la calidad de los conocimientos adquiridos son mixtos a través de los programas, por ejemplo, si bien en Nicaragua y Jamaica se mostraron positivos, en México la evidencia es neutra.

En cuanto a la salud, los PTMC tuvieron un impacto consistentemente positivo en las intervenciones preventivas de salud, aunque intervenciones generales tuvieron efectos heterog√©neos. Se demostr√≥ que la condicionalidad aumenta el efecto de las transferencias en los indicadores objetivos, y m√°s a√ļn si va acompa√Īada por penalizaci√≥n ante incumplimiento. Sin embargo, falta evidencia sobre los efectos a largo plazo, as√≠ como los efectos de los PTMC en el mercado laboral, tales como desincentivos a la formalidad y desempleo.

El reporte realiza un an√°lisis exhaustivo de la estructura de los PTMC, abordando los mecanismos de focalizaci√≥n, condicionalidades y transferencias por separado. En el cap√≠tulo sobre focalizaci√≥n, se tratan los temas de c√≥mo seleccionar la poblaci√≥n objetivo, cu√°les son los criterios √≥ptimos, as√≠ como los m√©todos de focalizaci√≥n en s√≠. Estos √ļltimos pueden ser geogr√°ficos, categ√≥ricos, de prueba de medios y comunitarios, si bien se suele usar una mezcla de los mismos para aumentar la eficiencia.

La focalización geográfica, identifica a los beneficiarios dentro de un área o región física de influencia, esto se puede deber a que la población objetivo (individuos vulnerables con las características relevantes) están concentrados en estas áreas, por lo que identificar y excluir a los individuos que no pertenecen a la misma acarrea un alto costo. Por ejemplo, El Salvador hizo uso de la focalización geográfica en el programa Red Solidaria, al implementarlo en las 100 municipalidades más pobres del país.

La focalizaci√≥n categ√≥rica implica la definici√≥n de elegibilidad de los hogares autom√°ticamente una vez que se prueba que tienen caracter√≠sticas de inter√©s. En el programa Bolsa de Familia de Brasil, se emple√≥ para la priorizaci√≥n de beneficiarios. La focalizaci√≥n de prueba de medios consiste en la clasificaci√≥n de los beneficiarios de acuerdo a sus medios de vida, en general, a trav√©s de distintas medidas de bienestar. Observar y medir el bienestar del hogar conlleva su propia metodolog√≠a, en la que es importante no incluir la variable directa que se quiere afectar (dado que generar√° endogeneidad al intentar medirla) o variables que reflejen la situaci√≥n laboral. En Honduras, para el Bono 10.000, por ejemplo, se excluyen las preguntas de estado laboral en la encuesta inicial para determinar beneficiarios, debido a que definir el otorgamiento del programa en base a esta informaci√≥n puede generar incentivos a la informalizaci√≥n o desempleo. En este caso, esto es clave, dado que uno de los objetivos es cambiar el comportamiento de las madres en cuanto a la salud y asistencia escolar de sus ni√Īos, y no se desear√≠a que se realice esto a cambio de dejar de participar en el mercado laboral.

Demandar condicionalidades dentro de los PTMC tiene como objetivo asegurarse que los beneficios de las transferencias se dirijan hacia las dimensiones que se desean afectar (aumentar el capital humano de los ni√Īos en este caso). La necesidad de monitorear el cumplimiento de las condicionalidades promueve la coordinaci√≥n entre instituciones involucradas y mejor planificaci√≥n. El dise√Īo de las condicionalidades debe ser tal que estas sean f√°cil de cumplir, con el estado poniendo a disposici√≥n los servicios necesarios para garantizar esto. El hecho de que se requiere la participaci√≥n activa del estado hace que en algunos √°mbitos se reemplace la palabra condicionalidad por corresponsabilidad.

Finalmente, la entrega de transferencias monetarias implica tener un sistema financiero que pueda sustentarlas con el pago a tiempo. Se deben adem√°s, dise√Īar el monto y la forma de entrega (cu√°ntos pagos, y si este es fijo para todos los hogares o de qu√© depende). En Honduras, resultados de seguimiento del programa Bono de Vida Mejor, mostraron que exist√≠an incentivos al cumplimiento irregular de las condicionalidades, donde en hogares con m√°s de un ni√Īo s√≥lo se llevaba al menor a controles para asegurar los desembolsos. Esto provoc√≥ un cambio de la estructura de transferencias dividiendo las transferencias en tres bonos, agregando las limitaciones que cada familia puede recibir hasta dos beneficios y un monto m√°ximo de los mismos. El nuevo esquema, provoc√≥ que se necesite seguir el cumplimiento de m√°s ni√Īos, por lo que el estado tuvo que mejorar la coordinaci√≥n de las instituciones involucradas para garantizar la verificaci√≥n (cruce de datos entre el sistema educativo y los administradores del PTMC) y agilizaci√≥n de los procesos de pago.

Por más detalle sobre este tipo de programas y las claves para una implementación exitosa, así como lecciones aprendidas, se puede encontrar el libro completo en el siguiente enlace.

Escrito por Florencia Paz

Crédito de la foto:Pan American Health Organization