Veinte años de Transferencias Condicionadas
Source: Pan American Health Organization
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Los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) han sido probadas como una exitosa estrategia para promover el desarrollo de los hogares, dado que incluyen mecanismos de focalización inherentes que facilitan el acceso a servicios sociales a los hogares de interés. En nuestro portal, hemos relevado los casos donde IFPRI procesó la evidencia en América Latina, así como el trabajo llevado a cabo por Banco Interamericano de Desarrollo en la región. En esta vena, el BID ha publicado recientemente el nuevo reporte “Así funcionan las transferencias condicionadas. Buenas prácticas a 20 años de implementación” donde se analiza la implementación de distintos programas bajo esa modalidad.

Como se ha explicado previamente, un PTMC implica la entrega de ingresos monetarios requiriendo inversiones en capital humano de los niños, ya sea en temas de salud, nutrición o educación. Se busca así romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, mejorando el nivel económico presente de los hogares, mientras que al invertir en capital humano de los niños se aumenta la productividad laboral futura de las generaciones más jóvenes. Esto permitirá al hogar obtener mayores ingresos y poder invertir en otros activos, más allá del capital humano. Se estima que, debido al éxito de este tipo de programas, en la actualidad los países latinoamericanos transfieren 0.5 por ciento de su PBI a los dos o tres deciles más bajos, gracias también a que se pudo desarrollar una mejor focalización. Esto es, para 137 millones de personas en 17 países, las transferencias condicionadas percibidas representan entre el 20 o 25 por ciento de los ingresos familiares.

Algunos de los resultados generales observados es que se ha reducido el trabajo infantil, a la vez que fomentado el enrolamiento y asistencia escolar. Los resultados sobre la calidad de los conocimientos adquiridos son mixtos a través de los programas, por ejemplo, si bien en Nicaragua y Jamaica se mostraron positivos, en México la evidencia es neutra.

En cuanto a la salud, los PTMC tuvieron un impacto consistentemente positivo en las intervenciones preventivas de salud, aunque intervenciones generales tuvieron efectos heterogéneos. Se demostró que la condicionalidad aumenta el efecto de las transferencias en los indicadores objetivos, y más aún si va acompañada por penalización ante incumplimiento. Sin embargo, falta evidencia sobre los efectos a largo plazo, así como los efectos de los PTMC en el mercado laboral, tales como desincentivos a la formalidad y desempleo.

El reporte realiza un análisis exhaustivo de la estructura de los PTMC, abordando los mecanismos de focalización, condicionalidades y transferencias por separado. En el capítulo sobre focalización, se tratan los temas de cómo seleccionar la población objetivo, cuáles son los criterios óptimos, así como los métodos de focalización en sí. Estos últimos pueden ser geográficos, categóricos, de prueba de medios y comunitarios, si bien se suele usar una mezcla de los mismos para aumentar la eficiencia.

La focalización geográfica, identifica a los beneficiarios dentro de un área o región física de influencia, esto se puede deber a que la población objetivo (individuos vulnerables con las características relevantes) están concentrados en estas áreas, por lo que identificar y excluir a los individuos que no pertenecen a la misma acarrea un alto costo. Por ejemplo, El Salvador hizo uso de la focalización geográfica en el programa Red Solidaria, al implementarlo en las 100 municipalidades más pobres del país.

La focalización categórica implica la definición de elegibilidad de los hogares automáticamente una vez que se prueba que tienen características de interés. En el programa Bolsa de Familia de Brasil, se empleó para la priorización de beneficiarios. La focalización de prueba de medios consiste en la clasificación de los beneficiarios de acuerdo a sus medios de vida, en general, a través de distintas medidas de bienestar. Observar y medir el bienestar del hogar conlleva su propia metodología, en la que es importante no incluir la variable directa que se quiere afectar (dado que generará endogeneidad al intentar medirla) o variables que reflejen la situación laboral. En Honduras, para el Bono 10.000, por ejemplo, se excluyen las preguntas de estado laboral en la encuesta inicial para determinar beneficiarios, debido a que definir el otorgamiento del programa en base a esta información puede generar incentivos a la informalización o desempleo. En este caso, esto es clave, dado que uno de los objetivos es cambiar el comportamiento de las madres en cuanto a la salud y asistencia escolar de sus niños, y no se desearía que se realice esto a cambio de dejar de participar en el mercado laboral.

Demandar condicionalidades dentro de los PTMC tiene como objetivo asegurarse que los beneficios de las transferencias se dirijan hacia las dimensiones que se desean afectar (aumentar el capital humano de los niños en este caso). La necesidad de monitorear el cumplimiento de las condicionalidades promueve la coordinación entre instituciones involucradas y mejor planificación. El diseño de las condicionalidades debe ser tal que estas sean fácil de cumplir, con el estado poniendo a disposición los servicios necesarios para garantizar esto. El hecho de que se requiere la participación activa del estado hace que en algunos ámbitos se reemplace la palabra condicionalidad por corresponsabilidad.

Finalmente, la entrega de transferencias monetarias implica tener un sistema financiero que pueda sustentarlas con el pago a tiempo. Se deben además, diseñar el monto y la forma de entrega (cuántos pagos, y si este es fijo para todos los hogares o de qué depende). En Honduras, resultados de seguimiento del programa Bono de Vida Mejor, mostraron que existían incentivos al cumplimiento irregular de las condicionalidades, donde en hogares con más de un niño sólo se llevaba al menor a controles para asegurar los desembolsos. Esto provocó un cambio de la estructura de transferencias dividiendo las transferencias en tres bonos, agregando las limitaciones que cada familia puede recibir hasta dos beneficios y un monto máximo de los mismos. El nuevo esquema, provocó que se necesite seguir el cumplimiento de más niños, por lo que el estado tuvo que mejorar la coordinación de las instituciones involucradas para garantizar la verificación (cruce de datos entre el sistema educativo y los administradores del PTMC) y agilización de los procesos de pago.

Por más detalle sobre este tipo de programas y las claves para una implementación exitosa, así como lecciones aprendidas, se puede encontrar el libro completo en el siguiente enlace.

Escrito por Florencia Paz

Crédito de la foto:Pan American Health Organization