Consideraciones sobre el dise√Īo de pol√≠ticas para la SAN
Source: Neil Palmer (CIAT)
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Escrito por Eugenio Díaz-Bonilla, IFPRI.

Presento ac√° de manera resumida algunas ideas que he compartido con los participantes del curso de posgrado sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) en la Universidad Centroamericana de El Salvador ‚Äď UCA en Abril de 2016.

POL√ćTICAS P√öBLICAS

Las pol√≠ticas p√ļblicas tienen que ser m√°s que expresiones de deseos. En general, en el dise√Īo de una pol√≠tica es necesario responder una serie de preguntas de sentido com√ļn: por qu√© el problema es importante; qu√© es lo que se va a hacer y c√≥mo; qui√©n, cu√°ndo, y con qu√© se va a hacer lo propuesto; que indicador(es) se√Īalar√≠a(n) que el problema dej√≥ de serlo. Debe incluir 1) la explicaci√≥n de por qu√© algo es un problema y su cuantificaci√≥n; motivos para la intervenci√≥n gubernamental, por ejemplo, pueden haber ‚Äúfallas de mercado‚ÄĚ que llevan a ineficiencia, o razones de equidad, aunque tambi√©n se deben considerar ‚Äúfallas de gobierno‚ÄĚ que hacen que aunque haya razones de eficiencia o equidad, la intervenci√≥n del gobierno no va a solucionar el problema; 2) la definici√≥n de objetivos cuantitativos o verificables, que permitan cuantificar el progreso y los resultados; 3) la definici√≥n de los instrumentos espec√≠ficos de pol√≠tica (subsidios, inversiones, otros gastos, impuestos, regulaciones, etc.); 4) marco regulatorio e institucional necesario para la implementaci√≥n exitosa; 5) presupuesto; 6) funcionarios responsables; y 7) un calendario de ejecuci√≥n.

SAN Y LAS METAS DE DESARROLLO SOSTENIBLE

En cuanto al abordaje de la problem√°tica de la Seguridad Alimentaria y Nutricional, hay que tener en cuenta que la Meta de Desarrollo Sostenible n√ļmero 2, a ser alcanzada en 2030, apunta a la eliminaci√≥n de todas las formas de malnutrici√≥n. Esto implica que, a la hora de diagramar pol√≠ticas relevantes, es necesario analizar en profundidad el triple problema de malnutrici√≥n que sufren los pa√≠ses de la regi√≥n: la limitaci√≥n del consumo de calor√≠as (‚Äúhambre‚ÄĚ o ‚Äúdesnutrici√≥n‚ÄĚ como se conoce generalmente), consumo de menos prote√≠nas, minerales, y vitaminas que las necesarias (‚Äúhambre oculto,‚ÄĚ o ‚Äúdesnutrici√≥n‚ÄĚ en sentido m√°s amplio), y el exceso de consumo de calor√≠as (grasas y az√ļcares) y de sal, lo que en conjunto est√° incrementando la incidencia de diabetes y problemas cardiovasculares. Es entonces, como, gracias a estudios del IFPRI y otras instituciones, se observa que los indicadores significativos de desnutrici√≥n (como baja altura para la edad, ‚Äústunting‚ÄĚ en ingl√©s, y que refleja hambre cr√≥nico; o el bajo peso por la altura, ‚Äúwasting,‚ÄĚ que refleja hambre aguda) est√°n no tan solo afectados por la falta de calor√≠as, sino que se encuentran muy relacionados con la diversidad de la dieta. Por ende, enfocar pol√≠ticas alimentarias en disponibilidad de un grupo limitado de productos (como por ejemplo ma√≠z, arroz y frijoles) estar√≠a fallando el criterio de diversidad, mientras que una dieta diversa permite atender los dos problemas de malnutrici√≥n mencionados. As√≠, el aumento de la producci√≥n de alimentos de origen animal y de frutas y hortalizas que ha tenido lugar en El Salvador deber√≠a ayudar a esa diversificaci√≥n.

POL√ćTICAS DE COMERCIO INTERNACIONAL

Otro tema de interés que surgió de las discusiones de trabajo fue la política de comercio internacional. Dos hechos particulares a El Salvador influyen en gran medida este tipo de políticas: por un lado, las remesas y su importante efecto en la balanza comercial; y por otro lado, las restricciones estructurales en términos de tierra y agua del país como frontera de producción agrícola.

A medida que las remesas se gasten en el mercado interno, van a generar siempre alg√ļn d√©ficit comercial, al margen de la apertura comercial que pueda haber. Un tema central de las pol√≠ticas p√ļblicas es considerar c√≥mo se podr√≠an usar las remesas para invertir en el incremento de la productividad del pa√≠s. Es de recordar, como el portal de seguridad alimentaria present√≥ anteriormente, las remesas en nuestra regi√≥n representan una importante fuente de ingresos para la poblaci√≥n y los pa√≠ses.

En cuanto a las claras limitaciones de El Salvador en materia de tierra y agua, para poder superarlas se necesitan importantes inversiones para mejorar la eficiencia y productividad en el uso de esos dos escasos recursos. Esto va más allá de la política comercial internacional. Esta entra en juego dado que, si bien no cambia las restricciones de acceso a los recursos naturales, tiene impactos sobre consumidores y productores.

Por ejemplo, puede afectar a los consumidores pobres a trav√©s de la protecci√≥n a productos considerados importantes, lo que operar√≠a como un impuesto a los alimentos, y por ende, subir√≠a el precio de dichos productos. Si la preocupaci√≥n mayor es sobre los agricultores pobres que producen ma√≠z, arroz, y fr√≠jol, hay otros instrumentos de pol√≠tica m√°s directos para ayudarlos. Como expliqu√© en mi √ļltimo libro, el ¬†principio de Bhagwati argumenta que las intervenciones pol√≠ticas deben ser focalizadas lo m√°s directamente posible al objetivo deseado o al problema que se quiere resolver: si la preocupaci√≥n son los consumidores y/o los productores pobres, entonces las medidas deben dirigirse a ellos (por ejemplo redes de protecci√≥n social con transferencias de ingresos) y no hacia cultivos, que es una manera indirecta, y muchos veces ineficiente e inequitativa de tratar de arreglar el problema.

Adem√°s, cuando se hace dise√Īo de pol√≠ticas es necesario considerar un enfoque de equilibrio general. Esto es, tener en cuenta como la implementaci√≥n de cierta pol√≠tica puede afectar en otras dimensiones, adem√°s de nuestro objetivo. Por ejemplo, tomemos el objetivo de lograr autosuficiencia en producci√≥n de arroz y frijoles. Si factores de la producci√≥n (como la mano de obra, tierra, y capital) y/o insumos de producci√≥n necesarios (como fertilizantes) est√°n ocupados en otras actividades agropecuarias, la producci√≥n de estos otros productos tendr√≠a que caer para liberar los factores e insumos necesarios para lograr la autosuficiencia en los productos deseados. Si los productos desplazados son productos de exportaci√≥n, va a tener un efecto en la balanza comercial, as√≠ como en el costo final para el consumidor local. Si los productos desplazados son otros productos como frutas y hortalizas que se consumen internamente, se estar√≠a reduciendo la diversidad de los alimentos disponibles. Adem√°s, si se utiliza protecci√≥n comercial para fomentar los productos deseados, entonces el aumento de estos precios podr√≠a requerir que aumenten los salarios para compensar el coste de los alimentos. Esto har√≠a que las manufacturas sean m√°s caras de producir a su vez, lo que bajar√≠a la competitividad internacional del pa√≠s, lo que adem√°s, afectar√≠a ingresos fiscales del gobierno. Por lo tanto, si la preocupaci√≥n es el consumo de arroz y frijoles de los agricultores pobres, es mejor usar instrumentos m√°s directos que promuevan la productividad considerando los efectos sobre los individuos, la nutrici√≥n (calor√≠as pero tambi√©n prote√≠nas y micronutrientes), y tambi√©n los efectos generales sobre la econom√≠a.

Otro tema que se discute a veces en el contexto de la pol√≠tica de comercio internacional,¬†es si ser un importador neto de alimentos debe necesariamente considerarse como un indicador de problemas de seguridad alimentaria. Desde la perspectiva de un pa√≠s, lo que importa es cu√°nto de las exportaciones totales tiene que usar dicho pa√≠s para importar los alimentos que necesita, y no si es un importador o exportador neto de alimentos. Por ejemplo, El Salvador era exportador neto de alimentos en los 1990s y hoy es importador neto, pero ha estado asignando la misma cantidad de exportaciones totales para importar alimentos en ambos periodos. Esto significa que el costo para el pa√≠s de la compra de alimentos en relaci√≥n con las exportaciones totales no ha cambiado. Por otra parte, Nicaragua es un exportador neto de alimentos, y sin embargo tiene que dedicar a la importaci√≥n de alimentos un porcentaje mayor que El Salvador seg√ļn datos de la FAO.

COMENTARIO FINAL

Finalmente, es interesante analizar la interrelaci√≥n entre econom√≠as de mercado y pol√≠ticas sectoriales. Durante el curso y en los trabajos presentados, algunos argumentaron que un enfoque de econom√≠a de mercado significaba no tener pol√≠ticas sectoriales. Esto no es correcto. Todas las econom√≠as de mercado (EEUU, Europa, etc.) tienen pol√≠ticas sectoriales. Como se mencion√≥ al inicio, estas pol√≠ticas pueden basarse en razones de eficiencia (la existencia de ‚Äúfallas de mercados‚ÄĚ) o de equidad (que son diferentes de las razones de eficiencia). Sin embargo, tambi√©n hay que considerar las ‚Äúfallas de gobierno‚ÄĚ (como corrupci√≥n o desperdicio de recursos) que pueden hacer que aunque haya razones de eficiencia o de equidad para que se implementen pol√≠ticas p√ļblicas, la intervenci√≥n del gobierno no va a mejorar, y hasta quiz√°s empeore, el problema que se quiere resolver, como se explic√≥ al principio de este blog. Basados en esta posibilidad, algunos preferir√≠an no tener pol√≠ticas sectoriales. Sin embargo, la soluci√≥n no es √©sta, sino tener un adecuado dise√Īo de pol√≠ticas p√ļblicas que considere los tres aspectos: eficiencia (‚Äúfallas de mercado‚ÄĚ), equidad, y un adecuado dise√Īo institucional y operacional que evite ‚Äúfallas del gobierno.‚ÄĚ

Crédito de la foto:Neil Palmer (CIAT)